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I. El hecho que origina la reflexión

La noticia llegó sin previo aviso ni solicitud de permiso. Millones de usuarios de Telegram residentes en España encontraron en sus dispositivos un mensaje que no procedía de ningún contacto personal, ni de un canal al que hubieran decidido suscribirse, ni siquiera de una notificación de servicio habitual. El remitente era el propio Pavel Durov, fundador y director ejecutivo de la plataforma, quien había decidido utilizar la infraestructura de mensajería para dirigirse directamente a una audiencia geográficamente segmentada con un contenido que trascendía claramente la mera información técnica o administrativa. El mensaje versaba sobre la propuesta del presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez, de limitar el acceso a redes sociales para menores de 16 años, y planteaba argumentos en contra de dicha medida.

Este hecho, aparentemente aislado, abre una serie de cuestiones jurídicas de extraordinaria complejidad que trascienden el caso concreto. No se trata únicamente de determinar si el contenido del mensaje era acertado o equivocado desde una perspectiva política o pedagógica. El verdadero problema reside en el modo de transmisión, en el quién que habla, en el cómo se selecciona la audiencia y en el para qué se movilizan recursos técnicos y datos personales. La reflexión que sigue no pretende tomar partido por ninguna de las posiciones políticas en juego, sino examinar con rigor las implicaciones jurídicas de un fenómeno que ilustra la mutación del poder en la era digital.

II. La naturaleza del mensaje y la arquitectura de la plataforma

Para comprender la gravedad del asunto, conviene detenerse primero en las características técnicas del envío. Telegram no es una red social al uso, diseñada para la publicación de contenidos que el usuario busca activamente o al que se suscribe mediante un acto voluntario de seguimiento. Es, ante todo, un sistema de mensajería directa, concebido para la comunicación interpersonal o la recepción de información en canales optativos. Esta diferencia arquitectónica no es meramente descriptiva; tiene consecuencias jurídicas relevantes. Cuando un ciudadano abre Facebook o Twitter, asume que está entrando en un espacio de exposición pública o semipública, donde los algoritmos seleccionan contenidos y donde la publicidad política está regulada, al menos en teoría. Pero cuando abre Telegram, espera encontrar mensajes de sus contactos, de grupos en los que ha decidido participar o, como mucho, avisos técnicos de la propia plataforma sobre actualizaciones de seguridad o nuevas funcionalidades.

El mensaje de Durov irrumpió en este espacio de comunicación presumiblemente privada o controlada sin mediación de elección alguna por parte del receptor. No hubo opt-in, no hubo suscripción previa, no hubo siquiera la posibilidad de anticipar que el canal oficial de notificaciones de la plataforma —aquella vía que el usuario entiende reservada para comunicaciones de servicio— sería utilizado para la transmisión de argumentación política. Debe tenerse presente que esta intrusión no es comparable a la recepción de un correo publicitario en una cuenta de email, donde el usuario ha facilitado su dirección y donde la publicidad, aunque molesta, se inscribe en una lógica comercial esperada. Aquí estamos ante algo distinto: el uso de datos de geolocalización y de condición de usuario activo en territorio español para la inserción de un contenido ideológico en un canal que el destinatario no puede desactivar sin renunciar a recibir notificaciones esenciales del servicio.

III. El problema del consentimiento y la base jurídica en el Reglamento General de Protección de Datos

El núcleo duro del análisis jurídico reside en la conformidad de esta práctica con el Reglamento General de Protección de Datos. El artículo 6 del Reglamento exige que todo tratamiento de datos personales cuente con una base jurídica que lo legitime, ya sea el consentimiento del interesado, la ejecución de un contrato, el cumplimiento de una obligación legal, la protección de intereses vitales, la misión de interés público o el interés legítimo del responsable. En el caso que examinamos, la utilización de la ubicación geográfica de los usuarios y de su condición de residentes en España para segmentar el envío del mensaje constituye, indudablemente, un tratamiento de datos personales. La cuestión es determinar sobre qué base jurídica se sustenta.

Telegram podría argumentar que el tratamiento se ampara en la ejecución del contrato de prestación de servicios, entendiendo que la comunicación con los usuarios forma parte de la relación contractual. Sin embargo, esta tesis encuentra un obstáculo insalvable: la finalidad del tratamiento. La ejecución de un contrato no puede servir de cobertura jurídica para finalidades que no guardan relación directa con la prestación del servicio objeto del acuerdo. Cuando un operador de telecomunicaciones envía una factura o una notificación de incidencia técnica, actúa dentro del mar contractual. Pero cuando utiliza la misma infraestructura para influir en un debate legislativo nacional, está dando un salto cualitativo que excede con creces los límites de la prestación de servicios de mensajería.

También podría invocarse el interés legítimo del responsable, reconocido en el artículo 6.1.f del Reglamento. No obstante, este interés debe conciliarse con los derechos y libertades fundamentales de los interesados, y debe ser ponderado mediante un test de tres pasos: la finalidad debe ser legítima, el tratamiento debe ser necesario para dicha finalidad, y debe prevalecer el interés del responsable sobre los derechos del afectado. En nuestro caso, la finalidad —participar en un debate político nacional utilizando la infraestructura propia— es, cuanto menos, discutible como legítima en el contexto de una relación de consumo de servicios digitales. La necesidad del tratamiento es igualmente cuestionable, pues existen medios alternativos para expresar opiniones políticas que no impliquen la utilización de datos personales de millones de usuarios. Y en cuanto a la ponderación, resulta difícil sostener que el interés de un empresario en influir en la legislación española prevalezca sobre el derecho de los usuarios a no ser receptores cautivos de comunicaciones políticas no solicitadas.

El consentimiento, por su parte, parece ausente en su forma más exigente. El Reglamento demanda un consentimiento libre, específico, informado e inequívoco. Los usuarios de Telegram no consintieron expresamente la recepción de mensajes políticos del fundador cuando aceptaron las condiciones de servicio. Las cláusulas contractuales generales que autorizan a la plataforma a enviar «comunicaciones» no pueden interpretarse como un blank check para la utilización de la infraestructura con fines ideológicos. Hay que reseñar que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reiterado en múltiples ocasiones que el consentimiento debe entenderse restrictivamente y que no puede confundirse con la mera aceptación de condiciones generales.

IV. La reutilización de datos y la analogía del operador neutral

Para ilustrar la problemática, resulta útil recurrir a una analogía con sectores regulados tradicionalmente. Imaginemos que Correos, empresa pública que gestiona la infraestructura postal, decidiera utilizar su base de datos de destinatarios para enviar a todos los hogares españoles un folleto argumentando en contra de una reforma legislativa que afectara a su sector. Incluso dejando de lado la condición pública de la entidad, la utilización de información de clientes —direcciones postales, hábitos de recepción— para fines de influencia política constituiría una vulneración flagrante de los principios de protección de datos. El ciudadano confía su dirección al operador postal para recibir correspondencia, no para convertirse en destinatario de propaganda política segmentada.

Otra analogía puede servir para clarificar el problema. Consideremos un operador de telecomunicaciones que ofrece servicios de telefonía móvil. Este operador mantiene una posición de «neutralidad de red» en el sentido de que se limita a transmitir las comunicaciones de sus clientes sin interferir en el contenido. Si dicho operador decidiera enviar un mensaje de texto masivo a todos sus usuarios en territorio español para posicionarse en un debate político, estaría traspasando los límites de su función técnica y comercial. Lo anterior me sugiere que las plataformas de mensajería instantánea, aunque no estén sujetas a la regulación de operadores de telecomunicaciones tradicionales, deberían observar estándares similares de neutralidad respecto de los contenidos que no forman parte del servicio contratado.

La comparación con Correos o con un operador de telecomunicaciones que se mantiene «memoryless» —es decir, que no explota la información de tráfico para otros fines— ilustra la idea de que el intermediario no debería utilizar su posición privilegiada para usos diferentes a la mera prestación del servicio, salvo que el usuario lo haya consentido de forma clara y separada. La reutilización de datos de geolocalización y de uso de la plataforma para fines políticos representa precisamente esa transgresión de los límites funcionales del servicio.

V. La frontera entre comunicación corporativa y activación política

Una de las cuestiones más delicadas que plantea este caso es la determinación del momento en que una comunicación de servicio se transforma en activación política. Las empresas, incluidas las plataformas digitales, tienen legítimamente derecho a informar a sus usuarios sobre cuestiones que afectan a su actividad. Un aviso sobre cambios en las condiciones de servicio, una alerta sobre vulnerabilidades de seguridad o una notificación sobre modificaciones regulatorias que impacten en la funcionalidad de la aplicación entran dentro de lo razonable y esperable. Incluso una comunicación explicando los riesgos que una determinada regulación podría entrañar para la continuidad del servicio podría considerarse legítima, siempre que se mantenga en un tono informativo y técnico.

Sin embargo, el mensaje de Durov traspasó esa línea divisoria. No se limitó a informar sobre la propuesta legislativa ni a explicar sus posibles efectos técnicos en la operativa de Telegram. Fue, en esencia, un argumentario en contra de la medida, formulado en términos que buscaban movilizar la opinión de los receptores y, presumiblemente, influir en el proceso político de toma de decisiones. Entiendo que esta distinción es crucial: no es lo mismo alertar a los usuarios de que una ley podría obligar a modificar el funcionamiento de la aplicación, que utilizar el canal de notificaciones para instar a la oposición a dicha ley.

El Reglamento de Servicios Digitales, aplicable desde 2024, introduce obligaciones de transparencia y de gestión de riesgos para las plataformas muy grandes, pero no regula expresamente este tipo de comunicaciones corporativas con contenido político. No obstante, sus principios generales de transparencia y de respeto a los derechos fundamentales de los usuarios pueden interpretarse en el sentido de que las plataformas deben mantener una cierta neutralidad respecto de los debates políticos nacionales, especialmente cuando utilizan datos personales para segmentar sus comunicaciones. La frontera entre un aviso de servicio al cliente y el uso de la infraestructura para influir en la opinión pública es, en este caso, particularmente difusa, y esa opacidad genera inseguridad jurídica.

VI. El poder de plataforma como poder normativo de facto

Más allá de las cuestiones estrictamente vinculadas a la protección de datos, el caso Durov ilustra un fenómeno de mayor calado: la transformación del poder tecnológico en poder político. Cuando el fundador de una plataforma con cientos de millones de usuarios puede, con un simple gesto técnico, llegar a millones de dispositivos en un país específico para posicionarse en un debate legislativo, está ejerciendo una forma de poder que no se ajusta a las categorías tradicionales del Derecho constitucional ni del Derecho administrativo. No es un poder público, legitimado democráticamente. No es tampoco un poder privado convencional, sometido a las reglas de la competencia y del mercado. Es algo distinto, que los estudiosos de la gobernanza digital han denominado «poder de plataforma».

Este poder es normativo en el sentido de que configura las posibilidades de acción de los ciudadanos, establece los términos de la comunicación pública y, en última instancia, puede condicionar los procesos de formación de la voluntad política. Cuando Durov envía su mensaje, no está ejerciendo su libertad de expresión en condiciones de igualdad con otros ciudadanos. Está aprovechando una asimetría estructural: el acceso privilegiado a una infraestructura de comunicación que sus receptores no pueden evitar sin renunciar a un servicio que, en muchos casos, utilizan para su vida personal y profesional cotidiana.

La neutralidad de las plataformas frente a los poderes públicos es, en este contexto, un valor jurídico discutible pero necesario. No se trata de exigir a las empresas tecnológicas que carezcan de opinión o que se abstengan de participar en los debates públicos. El problema surge cuando esa participación se realiza utilizando recursos que derivan de una posición de dominio estructural, y cuando se dirige a una audiencia cautiva que no ha elegido recibir esos mensajes. Ello me obliga a deducir que estamos ante una forma de poder que requiere de mecanismos de rendición de cuentas y de limitación, análogos en alguna medida a los que se aplican a los poderes públicos.

VII. La opacidad en la selección de destinatarios y el principio de transparencia

Un elemento adicional de preocupación reside en la falta de claridad sobre los criterios de segmentación del mensaje. No todos los usuarios de Telegram en España recibieron la comunicación de Durov, aunque muchos de ellos llevan años utilizando la plataforma. Esta selectividad, lejos de ser aleatoria, sugiere la existencia de algún tipo de algoritmo o criterio de segmentación cuya lógica no ha sido revelada. ¿Se dirigió el mensaje solo a usuarios activos en los últimos 30 días? ¿A aquellos con determinadas características de uso? ¿A los que habían interactuado con canales políticos previamente? La opacidad respecto de estos criterios agrava la problemática jurídica, porque impide a los afectados comprender por qué han sido seleccionados como receptores de una comunicación política.

El principio de transparencia, consagrado en el artículo 5 del Reglamento General de Protección de Datos, exige que los interesados sean informados de las finalidades del tratamiento y de la lógica que subyace a las decisiones automatizadas que les afectan. Si la selección de destinatarios respondió a un perfilado basado en datos de comportamiento, ubicación o uso de la aplicación, los usuarios tendrían derecho a conocer los criterios aplicados y, en su caso, a oponerse a dicho tratamiento. La falta de información al respecto constituye una vulneración de este principio fundamental.

Considero que esta opacidad no es un defecto menor, sino un síntoma de una gobernanza de datos insuficiente. Las plataformas han construido arquitecturas técnicas que permiten una granularidad extrema en la segmentación de audiencias, pero no han desarrollado paralelamente mecanismos de rendición de cuentas que hagan transparentes esas prácticas. Cuando el segmento seleccionado son millones de ciudadanos de un país determinado para recibir un mensaje político, la exigencia de transparencia adquiere una dimensión constitucional relevante.

VIII. Las posiciones en el debate: entre la libertad empresarial y la protección del usuario

El análisis de este caso no estaría completo sin referencia a las distintas posiciones que el mismo ha suscitado en la comunidad jurídica y tecnológica. Por un lado, encontramos posturas que relativizan la gravedad del hecho. Se argumenta que Telegram es una plataforma privada y que, como cualquier otro medio de comunicación —prensa, televisión, radio— tiene derecho a utilizar su arquitectura para difundir mensajes, incluso de carácter político. Desde esta perspectiva, el usuario que no desea recibir tales comunicaciones puede ejercer su libertad de abandonar la plataforma. Esta visión enfatiza la libertad de expresión del empresario y la libertad de empresa, entendiendo que las restricciones al uso de la infraestructura propia constituirían una intromisión injustificada.

Por otro lado, se encuentran las posturas que subrayan la especificidad del poder de plataforma. Estas voces señalan que no es comparable el poder de un periódico, que el lector elige comprar o no, con el poder de una aplicación de mensajería que se ha convertido en infraestructura esencial de la comunicación cotidiana. La alternativa de «irse si no te gusta» es, en este contexto, una falsa libertad, porque el coste de abandono —pérdida de contactos, de historiales, de integración en comunidades profesionales o personales— es prohibitivamente alto para la mayoría de usuarios. Además, se destaca que ni siquiera existe la posibilidad de optar por no recibir este tipo de comunicaciones sin renunciar a las notificaciones esenciales del servicio.

Existen también posiciones intermedias que intentan enmarcar el mensaje de Durov como una forma de «servicio al cliente» o de alerta sobre riesgos regulatorios que afectarían a la propia plataforma. Sin embargo, esta interpretación encuentra dificultades para distinguir entre una información objetiva sobre cambios normativos y una argumentación política contra los mismos. La línea es tenue, pero discernible: un aviso técnico informa, una comunicación política persuade. El mensaje de Durov pertenecía claramente a esta segunda categoría.

IX. La tensión entre libertades en conflicto

El caso que analizamos pone de manifiesto una tensión fundamental entre libertades constitucionalmente protegidas que entran en colisión. Por una parte, la libertad de expresión de Pavel Durov, que incluye el derecho a expresar su opinión sobre cuestiones de interés público como la regulación de las redes sociales. Por otra, la protección de la intimidad y de los datos personales de los usuarios, que abarca el derecho a no ser objeto de comunicaciones no solicitadas que utilicen información personal para la segmentación. A ello hay que añadir la libertad de empresa, que ampara la gestión de la plataforma, y los derechos de los ciudadanos a una información plural y no condicionada por el poder asimétrico de los grandes operadores digitales.

La resolución de este conflicto no puede ser mecánica ni absolutista. No es admisible privilegiar indefinidamente la libertad de expresión del empresario sobre la protección de datos de millones de usuarios, ni tampoco es razonable imponer una neutralidad total que impida a las plataformas comunicarse con sus usuarios sobre cuestiones que les afectan. El Derecho, en estos casos, debe buscar una ponderación que preserve el núcleo esencial de cada libertad y limite sus manifestaciones excesivas.

En mi opinión, la solución pasa por establecer una clara separación entre los canales de comunicación de servicio y los canales de comunicación política o ideológica. Los usuarios deberían poder optar expresamente por recibir comunicaciones de este último tipo, y su silencio o inacción debería interpretarse en sentido contrario. Asimismo, la utilización de datos personales para segmentar comunicaciones políticas debería estar sometida a un estándar de consentimiento específico, informado y separado, que no puede cubrirse con las cláusulas generales de las condiciones de servicio.

X. Conclusiones

El mensaje de Pavel Durov a los usuarios españoles de Telegram, lejos de ser un incidente menor o una anécdota de la comunicación digital, constituye un caso paradigmático de las transformaciones que el poder está experimentando en la era de las plataformas. Nos enfrentamos a entidades privadas que concentran capacidades técnicas de comunicación masiva, segmentación precisa y llegada directa que superan ampliamente los medios tradicionales, y que pueden desplegar estas capacidades sin los contrapesos institucionales que limitan a los poderes públicos.

Desde la perspectiva del Derecho digital, este caso ejemplifica la necesidad de desarrollar marcos normativos que aborden específicamente el «poder de plataforma» como una categoría jurídica autónoma. El Reglamento General de Protección de Datos y el Reglamento de Servicios Digitales constituyen pasos importantes, pero insuficientes para abordar todas las dimensiones del problema. Necesitamos reglas claras sobre la utilización de datos personales para comunicaciones corporativas con contenido político, mecanismos efectivos de transparencia en los sistemas de segmentación de audiencias, y salvaguardas que garanticen que los usuarios no se conviertan en receptores cautivos de mensajes ideológicos no solicitados.

El riesgo último no es que un empresario concreto exprese su opinión sobre una regulación específica. El peligro real reside en la normalización de una práctica que difumina la frontera entre servicio de comunicaciones, medio de información y actor político con acceso privilegiado. Si legitimamos que los fundadores de grandes plataformas utilicen canales «obligatorios» o semi-oficiales para la transmisión de mensajes políticos, estaremos consolidando una forma de poder que escapa a los mecanismos democráticos de control y rendición de cuentas.

La reflexión final debe orientarse hacia la construcción de un espacio digital donde la libertad de expresión de todos —incluidos los empresarios de la tecnología— coexista con la protección de los derechos de los ciudadanos y con la preservación de la integridad de los procesos democráticos. Esto exige, en última instancia, que el Derecho evolucione al mismo ritmo que la tecnología, sin renunciar a sus principios fundamentales ni a su capacidad de proteger a los más vulnerables frente a las asimetrías de poder que caracterizan nuestra era digital.

XI. Referencias normativas y bibliográficas

1) Normativa de la Unión Europea

Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (Reglamento General de Protección de Datos).

Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, relativo a un mercado único de servicios digitales y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE (Reglamento de Servicios Digitales).

Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico, en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico).

Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas (Directiva de privacidad y comunicaciones electrónicas).

Reglamento (UE) 2018/1807 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, relativo a un marco para la libre circulación de datos no personales en la Unión Europea.

Reglamento (UE) 2019/1150 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativo a la promoción de la equidad y la transparencia para los usuarios empresariales de servicios de intermediación en línea.

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Estrasburgo el 7 de diciembre de 2000.

2) Normativa del Estado español

Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico.

Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.

3) Documentos institucionales

Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, Big Data: Discrimination by Design or by Default?, Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2019.

Agencia Española de Protección de Datos, Guía de privacidad por diseño y por defecto, Madrid, 2023.

Comisión Europea, Orientaciones sobre la aplicación del Reglamento (UE) 2022/2065 (Reglamento de Servicios Digitales), Bruselas, 2023.

Comisión Europea, Propuesta de Reglamento relativo a la prevención y la lucha contra el abuso sexual de menores en línea, COM(2022) 209 final, Bruselas, 11 de mayo de 2022.

Comité Europeo de Protección de Datos, Directrices 05/2020 sobre el consentimiento conforme al Reglamento (UE) 2016/679, versión 1.1, adoptadas el 4 de mayo de 2020.

Comité Europeo de Protección de Datos, Directrices 8/2020 sobre la orientación de la publicidad en las redes sociales, versión 1.0, adoptadas el 13 de abril de 2021.Defensor del Pueblo, Informe Anual 2023, Capítulo especial sobre protección de datos y plataformas digitales, Madrid, 2024.

Resumen:

El presente trabajo analiza el mensaje masivo enviado por Pavel Durov, fundador de Telegram, a los usuarios españoles de la plataforma en el contexto del debate sobre la limitación del acceso a redes sociales para menores de 16 años propuesto por el Gobierno de Pedro Sánchez. La investigación examina las implicaciones jurídicas de este uso de infraestructura privada con fines de influencia política, centrándose en el consentimiento informado, la reutilización de datos personales conforme al Reglamento General de Protección de Datos, la frontera entre comunicación corporativa y activación política, y la tensión entre neutralidad tecnológica y poder normativo de facto de las grandes plataformas digitales.

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Sobre el autor

Diego Fierro Rodríguez es Letrado de la Administración de Justicia en ejercicio, Codirector de la Revista Acta Judicial y Doctorando en Derecho. Desarrolla su actividad profesional en el ámbito de la Administración de Justicia española, siendo actualmente el Jefe del Área penal del Servicio Común de Ejecución del Tribunal de Instancia de Málaga.

Sobre la publicación

Se han utilizado Google Gemini para la imagen y Google Gemini y Perplexity para recabar y contrastar toda la información disponible.

Diego Fierro Rodríguez
Letrado de la Administración de Justicia
Codirector de la Revista Acta Judicial
Doctorando en Derecho